“三公”经费控制的主要方式

　一、“三公”经费控制的主要方式

　　“三公”经费是指财政拨款支出安排的出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。目前，“三公”经费控制的方式主要有核算控制、预决算控制、监督控制等几种方式。

　　1、 核算控制

　　根据《政府收支分类科目》，因公出国(境)费用反映单位公务出国(境)的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、培训费、公杂费等支出;公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待(含外宾接待)费用;公务用车运行维护费反映公务用车租用费、燃料费、维修费、过桥过路费、保险费、出租车费用等;公务用车购置反映公务用车车辆购置支出(含车辆购置税)。其中，因公出国(境)费用、公务接待费、公务用车运行维护费在“商品和服务支出”经济分类科目中反映;公务用车购置按资金性质在“基本建设支出”或者“其他资本性支出”中反映。在《基层预算单位会计制度》和《政府收支分类科目》中，要求设置明细账，既要反映“三公”经费的资金来源，又要反映资金的去向。如在反映“三公”经费的资金来源时，应在“事业支出”总账下设置“财政补助支出”、“非财政专项资金支出”和“其他资金支出”等一级科目核算，同时在以上一级科目下设置“基本支出”和“项目支出”两个二级明细科目反映资金的去向，并按照《政府收支分类科目》中的“支出经济分类”的款级科目下设置下列明细账：商品和服务支出——因公出国(境)费用、公务接待费、公务用车运行维护费等，或者基本建设支出 / 其他资本性支出——公务用车购置等。

　　2、 预决算公开

　　根据《政府信息公开条例》第二章第十条规定，县级以上各级人民政府及其部门应该重点公开的政府信息中，财政预算、决算报告为要求重点公开的政府信息之一。从2011 年起，中央各部门要求公开上一年度的“三公”经费决算数和本年度的经费预算数，2015 年是“三公”经费公开的第5年，中央政府各部门都花费了很大的人力和物力，确保及时公开信息，无论在信息重量上还是在数量上都在逐年提升。2015 年 4 月，财政部公布中央本级 2015 年“三公经费”经费财政拨款预算，数据显示，这是我国从 2011 年起向社会公布中央本级“三公经费”以来，“三公经费”连续第五年下降。在连续 5 年下降的中央本级单位“三公经费”中，公务车辆购置及运行费降幅最高，达到 44%，这得益于公车改革力度不断加大。

　　3、 监督控制

　　“三公”经费监督控制的渠道主要有内部监督、群众监督、专业机构监督、媒体监督等。除了单位内部控制程序对“三公”经费进行监督控制外，外部的监督即群众监督、专业机构监督、媒体监督等也是重要的监督控制手段。近几年，部门基层预算单位认识到外部监督如中介机构监督的重要性，对每年的财务运行状况的合规性合理性均请中介机构进行监督评价。同时，财政主管部门实时地对财政资金预算的执行情况进行审查监督、媒体对预决算公开的舆论报道等也有力地推动了对“三公”经费的监控力度。

　　二、“三公”经费控制中存在的问题

　　1、核算控制力较弱

　　目前，关于“三公”经费支出，无论是国家层面，还是主管部门或是基础预算单位，都制定了关于“三公”经费的管理办法，并要求严格实施执行。但是，在会计核算中，对“三公”经费支出的控制力较弱，例如，部分基础预算单位“公务接待”看是否有单位领导签字，领导签字审批了，“公务接待”就能报销，会计核算人员只能按部就班履行报销流程，无权干涉“公务接待”是否超支，是否违规。同时，基层预算单位在制定本级财务管理办法及“三公”经费控制规定时，虽然提出了要求，但是有关“三公”经费开支规则，界限界定较为笼统，过于宏观，精细化程度不足，使“三公”经费具体操作时，缺乏明确具体规定，会造成隐匿“三公”经费支出的现象。例如，差旅费、培训费、会议费和公务接待费之间会计核算概念不清，将公务接待费以会议、差旅、培训的名义列入会议费、差旅费、培训费等支出中，会计科目混淆使用，导致单位“三公”经费反映不准确。

　　2、预算决算控制随意性

　　部分基层预算单位，对“三公”经费的预算存在着随意性，未对“三公”经费支出进行合理的预算，年初预算以上一年的“三公”经费支出额下浮一定比例为控制线存在较大弊端，在预算执行中未严格按照年初预算额执行，年终决算时，以上一年的“三公”经费支出额下浮一定比例为控制线，若超出该控制线，则对“三公”经费核算项目进行调账处理，决算数未能真正反映单位实际发生的“三公”经费情况。

　　4、 监督控制流于形式

　　目前，对财政信息质量的监督体系中，权力机关的监督力不强，公众和社会中介机构的监督尚处于起步阶段，对财政信息质量的监督主要依赖审计部门审计监督。但是，由于《审计法》中的相关规定，弱化了审计部门对审计结果公开的强制性、权威性;审计部门行政上的隶属关系也弱化了审计部门审计的独立性。部分基层预算单位，“三公”经费的内部监督主要是通过单位财务核算后，定期向单位领导汇报“三公”经费的支出情况，有些单位甚至不汇报“三公”经费支出情况，待年终决算后才能获取“三公”经费情况，更谈不上对“三公”经费进行控制了。外部监督往往为事后监督，无法参与到“三公”经费支出的全过程中来，另外，部分基层预算单位请会计师事务所对单位财务报告进行审计，但事务所大多数业务是针对企业类单位的，对公益性的基层预算单位财务程序不够熟悉，从而也导致外部机构监督流于形式。

　　三、加强“三公”经费控制的若干建议

　　1、细化制度措施，提高执行力度

　　基层预算单位应在现有已颁布的有关接待费、公务车辆运行维护、因公出国(境)等相关制度规定的基础上，细化有关制度措施，根据职能、规模、任务，以及市场物价水平等因素综合考虑，制定精细的、动态的公务用车、公务接待、因公出国的定额标准体系，使单位能在控制“三公”经费时有据可依，有标准可执行。例如，结合基层实际，建立单位的公务接待制度，明确规定接待范围、接待标准等;明确违反接待规定的问程序;建立接待台账，登记接待的单位、人数、陪同人数、就餐地点和标准等;再如，建立公务车辆台账，对车辆运行实行单车核算，在台账上清晰反映该车耗油、维修、保养、保险等情况。

　　2、细化会计核算，严格核算流程

　　会计核算必须既要遵守基层预算单位会计制度和会计准则等规章制度，又要反映部门预算执行情况。因此，在现有会计核算科目的基础上，应适当对“三公”经费的支出额进一步细化，例如，对“公务接待费”的支出进行辅助核算，反映接待人数、标准等，以便能随时提供相应数据接受来自于各方面的监督。再如，在会计核算时，应严格区别接待费、会议费、培训费等，不得将接待费挤占其他科目进行核算。同时，严格核算流程，例如，如单位有接待任务，财务部门应严格按照单位相关制度，审查接待是否有申请，接待人数、标准等是否违规，是否按照公务用卡使用相关管理办法进行消费等，只有严格了审批流程、业务流程、报销流程，才能有效控制“三公”消费。

　　3、强化预算控制，合理控制规模

　　建立科学的“三公”经费预算方法，例如，对“三公”经费支出采取“零基预算”方式，可以以历年支出额作为参考数，但是不能以此来作为控制“三公”经费预算的标准，而是应该根据实际情况科学合理地安排“三公”经费支出预算，明确支出标准，采取“零基预算”方式，加强资金源头控制，合理控制“三公”支出规模。根据 2014 年编制决算的要求，“三公”经费核算要求全口径，即无论是单位公用支出还是项目支出，是财政拨款支出还是其他支出，发生的“三公”经费均需要在决算报表中加以体现，这从而杜绝了以前“三公”经费只反映在单位公用支出和财政拨款中列支的现象，避免单位扩大“三公”经费支出规模。

　　4、 加强外部监督，提高公开数据公信力

　　“三公”经费的监督，不能全部依靠财务部门，而主要应当是监察审计部门。必须建立控制和监督的长效机制，加强监管力度，积极推进“三公”经费内部定期公开制度;加强对“三公”经费的审批、监督和检查，在一定范围内定期全面公开，全面接受群众监督。同时，在“三公”经费的预算编制、预算执行、绩效评价等环节，监督部门均应参与。例如，在预算编制环节，监督部门应充分发挥事前监督作用，对预算编制的合规性、合理性和经济性进行审计监督;在预算执行环节，应建立“三公”经费的监测标准，检查“三公”经费有无铺张浪费现象，加强对重大“三公”经费开支的专门监督，及时纠正财政支出政策的执行偏差;在绩效评价环节，应建立“三公”经费的绩效标准，强化对预算执行效果的追踪问责，提高“三公”经费的支出绩效。