中国城市化依赖土地出让 加速换档调整

在过去的30年里，中国的城市化速度让其他国家望尘莫及。20世纪80年代初以来，超过5亿的中国公民迁入了如雨后春笋般的大小城市，全国的面貌为之改观。到2030年，全国预计将有十亿人生活在城市。

作为这一过程的一部分，中国的领导人一直专注于加快城市化进程的种种细节。在过去的五年，中国花在公路、铁路和房地产上面的固定资产投资暴涨，在2011年占到了中国国内生产总值的10%，这还不包括相关辅助产业的投入。然而现在，中国观察家都在期待一个新的城市化规划，新规划将侧重于社会服务、环境，以及如何让数亿的移民更好地融入城市生活。这种侧重点的转变，将有助于促进中国的国内消费，但有专家认为，它也可能改变中国的投资环境。

金融服务集团-里昂证券的中国宏观策略分析师罗曼（Andy Rothman）表示：“在过去，'城市化'意味着迅速提高城镇人口的份额，以及大量的城市基础设施建设。而今天，我认为‘城市化’是指为城市居民，尤其是来外务工人员，提供更加平等地获得社会服务的机会......”

虽然生活质量将可能是一个政策重点，但最终目标是经济。目前，中国GDP增长放缓，劳动力成本不断上升。自金融危机以来，基础设施投资暴涨，但越来越多的人认为这种暴涨是难以为继的。在去年三月份的一次讲话当中，中国新任总理李克强指出，城市化是中国未来经济的“驱动力”。

如果做得好，城市化可以增加居民可支配收入，刺激消费。《中国经济季刊》的总编米勒（Tom Miller）表示：“农民并不能真正为经济带来多少价值。但是，如果他们在城市找一份工作，经济就非常容易得到提振。从第一产业，如农业，转到第二或第三产业，可以带来生产力的自然增长。一些专家认为，地理位置上的接近，可以促进知识共享和技术转让，从而提高城市的生产力。

米勒还指出，当然，要想将新移民融入城市经济，并不总是那么简单。要想满足这些新移民在社会服务方面的需要，就必须要有更多的投资。他还补充道，“此外，你还必须确保，这些新移民能找到工作。”

改变中国的户籍制度

专家指出，要想刺激消费，将城市化的重点从物理扩展转移到社会包容上，光靠创造工作机会是不够的。户籍制度、即户口，关乎各种社会服务的获得，长期以来一直与中国快速的人口迁移产生冲突。

实际上,只有35%至40%的中国人口有城市户口。有17%的人口，虽然生活在城市，但却没有本地户籍。没有户籍，居民就无法获得城市的医疗保险，无法送孩子上学，无法获得一系列的社会服务。许多移民必须返回到他们的农村老家来获得医保服务或注册结婚。他们的子女留在家乡上学，参加全国统考。由于没有本地户籍，许多移民实际上生活在城市的边缘。

华盛顿大学的地理学教授陈甘永（Kam Wing Chan）专门研究了户口制度，他表示：“很多人将户口制度作为限制人口迁移的一种方式。原先看起来的确如此，但自从25年前开始，这种情况便发生了改变。现在，户口制度起到的是利益分配的作用，而不是限制地理迁移。”这帮助中国成为了世界工厂，大量的廉价劳动力洪水般涌入城市，由于他们是临时居民，所以不需要永久定居所需的高工资。中国统计局在2011年公布的一份报告发现，只有不到1%的外来工在其工作和生活的城市购房。

如果中国想要促进国内消费，则城市居民必须要有更多的可支配收入，以及足够的社会服务保障，让他们愿意花费部分的收入。陈教授还说：“有很多人不肯消费，因为他们没有城市户口，对城市生活感到很大的不确定性。户口可以吸引一些人来到城市，而且还可以给那些已经来到城市的人带来安定感。因此，他们可能会愿意在城市安家、买房。”

中国已经显示出迹象表明，新的城市化政策将考虑改革现有的户籍政策。在中国的某些城市，已经开始了一些试点计划，允许在有限的基础上，每年签发更多的城市户口。在这些城市中，采取了一种计分制度，根据户口申请人的教育、就业状况，以及纳税历史，来进行打分，允许一小部分人申请并获得城市户口。

然而，这些举措只是在一些富裕城市，小规模地实行。但是，随着城市化进程的继续，新移民可能达不到教育、就业和技能方面的标准。新的城市移民的年龄将会更大，而且许多人耕作了大半辈子。

朗诗农村发展研究所（Landsea Rural Development Institute）的律师朱可亮表示：“在中国，我们发现一个问题，农民总是被动地迁移到城市，被动地适应城市生活方式，但在本质上，他们不是真正的城市居民。”这些新居民需要支持。扩大户籍制度将意味着扩大社会服务，建更多的学校和医院，使中国的城市更宜居。
依赖土地出让，维持城市运行

提高城市化质量的新改革举措，几乎涉及到了该国经济上的所有方面。而且，改革不可能很便宜。据路透社估计，在未来10年里，为进行户籍制度改革，促进城市化的新发展，其成本将超过40万亿元。

自中国的税收制度在20世纪90年代进行了重新设计以来，地方政府一直处于资金上的劣势。从那时起，财政收入的大部分归中央政府。就推动城市化进程的努力，米勒表示：“中央政府要么亲自给城市化进程提供资金，要么给予地方政府更多的财政收入份额。

朱可亮补充说：“这是在中国最困难的问题之一。中央政府往往有着良好的出发点，但它向地方政府分派了大量的资金没有着落的任务。比如，中央政府颁布了一项政策，要求12岁及以下的儿童都平等享有接受教育的机会，但中央政府提供的资金却非常少。因此，地方政府试图找到其他的资金来源。”

在过去，这种资金来源一直是土地。政府靠土地出让获得了大量资金，但精确数字谁也搞不清楚。米勒认为，政府通过向房地产开发商出让土地所获得的收入，超过其财政收入的25%。这种制度往往会导致土地的争夺，以及鼓励不必要建设的政策，这种现象在中国的小城市尤其突出，经常可以看到数万计的新建公寓处于空置状态。

试图将外来人口转移至这些小城市，也许是一个解决方案。但陈教授对此解决方案持怀疑态度。他说：“最近，中国政府明确表示，他们希望开拓小城市。但是，目前获得小城市户口并不是很难。那么，为什么问题还是没有得到解决呢？”他指出，问题得不到解决的原因是，因为那些移民心中有着自己的算盘，他们还是更倾向于去大城市，因为在大城市更容易找到工作。他还表示，“我认为，在中国经济发展的现阶段，北京、上海、广州仍然是吸引大量外来人员的大磁铁。在这三个城市，不仅有许多服务行业的工作机会，而且城市附近拥有庞大的产业群，又都是主要的交通枢纽，因此能够吸引大量移民。”

把土地出让作为财政收入的主要来源，还会带来其他方面的影响。朱可亮指出，如果期望这些新的城市居民提高消费的话，那么当他们来到城市的时候，口袋里就必须有钱。如果农民的土地被剥夺了，而不是把土地卖掉，那么当他们来到城市的时候，就只能是身无分文。他说：“户籍制度与土地权利是密不可分的，所以，你必须同时改革。你必须有一个全面的方法。”

塑造中国的新型城市化

那么，全面的方法是个什么样子呢？在2009年，麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）的一份报告，就这个问题，提供了一些细节。该报告指出，城市应当扩展社会服务、提高资源利用效率。还应当追求集中增长，也就是在大城市内部加大增长力度，而不是仅仅追求城市物理面积上的蔓延。这种模式，比之以前发展策略所支持的蔓延模式，要高效得多。大城市还应该更具战略性地管理自己的资源，推广采用节能照明和梯度水价措施，来努力提高能源生产率和水资源利用效率。

根据麦肯锡的报告，这类人口密集型的超大型城市，应该积极实施城市发展规划，注重发展公共交通，根据严格的区划制度来进行发展，这将极大有利于城市的发展。政府收入的很大比例都花在了行政上面，因此，政府应该精简机构、消除冗余部门。城市自身也应该扩展医疗保健服务体系，鼓励基层医疗服务，开设便民诊所，加强疾病预防举措。

陈教授补充道：“公租房制度必须得到加强。当然，只有部分流动人口有资格申请公租房。”其他投资可能包括，为具有城市户口的老人建设相关设施。陈还表示，在城市里，学校都是已经建好了，而且，随着中国城市人口的老龄化，学龄人口在不断减少，因此学校应该是够用的。”

在新的城市化政策出台一年前，政府出台了税收优惠政策，以鼓励私人投资和遏制地方政府超支。该政策为私营部门在固定资产领域，以及社会安全保障体系领域进行投资，提供了一定的空间，有助于扩大社会服务的提供能力。固定资产投资的速度可能放缓，但它的份额却有可能扩大。此外，中国的基础设施投资，主要倚重股权投资，只有少量的资金来自贷款和债券。专家指出，未来在这一领域，外国投资者可能会越来越受欢迎。

陈教授表示，可以在几乎没有额外成本的情况下，逐步改革户籍制度。他指出：“这样的做法有很多优势，比如，可以使城市劳动人口更加年轻化，这将有助于减轻经济负担。我提出的这个计划，必须是逐步进行，可能需要至少15年的时间。”

根据陈教授的建议，在开始阶段，城市化进程更青睐那些有文化、懂技术的人群，然后再逐渐转到其他社会群体。这种渐进式的策略，将有助于中国实现城市化的益处，同时又不会给城市资源带来过重的负担。他认为，“这也能更好地激励人们不断提高自我。”